LA TRADITION DE LA MEDIOCRITE

DANS LA GESTION DES COLLECTIVITES LOCALES EN ROUMANIE

Marius SUCIU


« O ar este aa cum o arat administraia, iar aceasta este aa cum o prezint funcionarii ei ».

(Un pays est l’image de son administration et l’administration est l’image de ses fonctionnaires)

(N. Brbulescu, 1940)

ABSTRACT


The article proposes a reflection on the recent ad ministrative reforms implemented at local level

in Romania, in an attempt to identify the fact ors that condition the performance of the newly

appointed institutions in charge with the lo cal communities’ administration. A glance at the

administrative and institutional history of the c ountry enables us to grasp the ruptures and the

continuities in the institutional construction pr ocess at the local authority level and understand

the weight and signification of the multiple herit ages transmitted by the previous régimes to the

contemporary reformers.

UN CONTEXTE D’ÉVALUATIONS CIRCONSPECTES


Croissance économique constante de plus de 4 % pa r an, réduction substantielle de l’inflation de

50% à 14 %, augmentation du PIB, plus de 7 milli ards dollars dans les poches des 300 millionnaires

autochtones, mais en même temps dégradation lente mais sûre des services publics essentiels :

fermeture des hôpitaux, des écoles et des maternelles ; rationalisation du transport public ; dégradation

des infrastructures par défaut d’investissements néc essaires ou à cause de l’augmentation exagérée des

prix des travaux publics, bref, une atmosphère d’après guerre dans le champ de l’administration publique

locale. Telle est l’une des hypostases qui caractérisent l’évolution de la Roumanie dans les plus récentes

années de la transition.

Ce genre de situations paradoxales, qui se manifestent au bout de quatorze ans de transition dans

les pays de l’Est, conduit les sciences sociales à  la recherche d’instruments capables d’expliquer des

échecs plutôt que des succès ou, en termes plus dipl omatiques, d’expliquer les résultats inégaux des

réformes mises en place pour mener ces pays aux objectifs fixés au début des années ‘90. L’une des

multiples causes de ces faibles résultats, identifiée par certains spécialistes 1 en «  transitologie »,  est

attribuée au fait que les gérants de la transition n’ont pas su faire toujours la distinction entre les buts et

les moyens ou n’ont pas réussi à comprendre quel était le but réel des transformations. Démocratie et

économie de marché peuvent être considérées autant comme des objectifs que des moyens.

Théoriquement, dans une première phase de la transiti on elles sont des objectifs, puis une fois édifiées,

elles devraient devenir les instruments forts des  gouvernements en vue d’accomplir les trois exigences

fondamentales formulées par la société dans un Etat  de type moderne : la sécurité, la liberté et la

                                                          

1 A. Mungiu-Pippidi, « Pentru o abordare instituional a corupiei din statele post-communiste » (Pour une approche

institutionnelle de la corruption dans les Etats post-communistes) , in  Politici publice : teorie i practic  (Politiques

publiques : théorie et pratique), Polirom, Iai, 2002, p.133.






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prospérité ou ce que les sciences sociales appellent cohésion sociale et économique. Mais pour suivre

cette logique des démarches nécessaires pour transf ormer la démocratie et l’économie de marché en

catégories opérationnelles, l’une des conditions  obligatoires en est la construction d’un cadre

institutionnel adéquat et efficace, car ce sont les institutions qui sont les instruments indispensables de la

gouvernance pour la réalisation des objectifs proposés. Or c’est juste sur ce point qu’on considère que

la transition a échoué dans les pays de l’Est. La  faillite des pays en transition concernant la

transformation et la construction des institutions formelles efficaces pousse à présent beaucoup

d’analystes à regarder au moins avec précaution sinon avec méfiance les relatifs et vulnérables succès au

niveau macro-économique et de proposer de nouvelles méthodes pour l’évaluation de la transition, des

méthodes plus complexes par rapport à celles avancées par les approches économiques

« monétaristes » qui se résumaient à une interprétation des résultats à travers l’évolution des

indicateurs macro-économiques en ignorant les perfo rmances institutionnelles, notamment celles de

l’administration publique. Ainsi s’expli que l’apparition de toute une série d’études récentes basées sur

les approches théoriques néo-institutionnelles qui essaient d’expliquer l’échec de la transition en partant

de l’évaluation des performances des institutions publiques.

Conformément à ces nouvelles approches t héoriques, les performances ou le manque de

performances des institutions de l’administration  publique locale dans le champ de la gestion des

collectivités locales pourraient être considérés de s indicateurs très pertinents et très efficaces pour

expliquer les succès ou les échecs des stratégies g énérales mises en œuvre par les gouvernements

centraux dans cette période de transition. Car c’est à travers la quantité et la qualité des services publics

essentiels, en grande partie offerts par l’administrati on locale, que devrait être interprété le degré de

modernité et de développement d’un pays, et non se lon le prix des voitures des gouvernants ou le

nombre des millionnaires en dollars. D’ailleurs le rôle  majeur de l’administration publique locale dans le

processus de modernisation des systèmes politiques et administratifs des pays en transition est prouvé

par l’ampleur des réformes récentes centrées  sur l’autonomie locale et la décentralisation 2.

Malheureusement, malgré l’importance que la connaissance des politiques publiques locales en terme de

performance pourrait avoir pour l’évaluation de la tran sition, le nombre des études dédiées à ce sujet

est très réduit dans la région, et presque inexistant en Roumanie3.

Dans ce contexte notre article propose une réflexion sur les récentes réformes administratives au

niveau local en Roumanie, en essayant d’identifie r les facteurs qui conditionnent le niveau de

performance des nouvelles institutions crées pour la  gestion des collectivités locales et de comprendre

comment le niveau des performances institutionne lles contribue au processus de modernisation et de

développement des communautés locales.

LA RÉFORME DE L’ADMINISTRATION LOCALE, UN PAS VERS LA MODERNITÉ OU UN RETOUR AU

PASSÉ ?

La signification des récentes réformes concerna nt l’administration publique locale en Roumanie,

comme d’ailleurs dans tous les pays ex-communistes de l’Europe de l’Est, consiste dans la

reconnaissance des principes de  l’autonomie locale et de  la décentralisation des services publics  comme

principes de base du fonctionnement de l’administration publique locale, ce qui suppose le passage d’une

administration locale fondée sur le pouvoir de l’Etat et exercée par les représentants de l’Etat à l’échelle

locale, à une administration locale autonome exercée par les représentants des communautés, élus

                                                          

2 M. Illner, « Territorial Decentralization, an Obstacle to Democratic Reform in Central and Eastern Europe », in

Polish Sociological Rewiew, vol. 1, no. 117, 1997, p. 25.

3 S. Ioni, C. Fartunic ,  « Rdcinile democraiei. Strategii, atitudini i performane în administraia local din

România » (Les racines de la démocratie. Stratégies, a ttitudes et performances dans l’administration locale de

Roumanie), in Politici publice : teorie i practic, Polirom, Iai, 2002, p. 97.






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démocratiquement. Ces démarches, comme toutes  les réformes liées à la transition nous sont

présentées comme une volonté d’européanisation 4 et de modernisation de l’administration publique

locale, mais aussi comme un retour « à la normalité » et « à la tradition » administrative d’entre les deux

guerres.

Du point de vue formel en Roumanie l’autonomie  locale a été consacrée par la Constitution et

par les textes des lois 5 concernant l’administration publique locale . La loi 215/2001, dans l’esprit de la

Charte européenne de l’autonomie locale, définit l’aut onomie locale comme « le droit et la capacité

effective des autorités de l’administration publique locale de solutionner et de gérer au nom et dans

l’intérêt des collectivités locales qu’elles représentent les affaires publiques dans les conditions de la loi »

(art. 3.1) et précise qu’elle est « seulement administ rative et financière » (art. 4.1) La loi précise

également que « ce droit est exercé par les conseils  locaux, les maires et les conseils départementaux

en tant qu’autorités de l’administration publique locale élues »6 (art. 3.2).

Si dans le cas de l’autonomie locale, son régime, le statut, le fonctionnement et les attributions des

instances qui l’exercent ont été précisés d’une mani ère assez claire par la loi, la décentralisation des

services publics a représenté dans ces dix derniè res années une véritable nébuleuse pour le processus

des réformes administratives. Il n’y a pas un texte  législatif consacré explicitement au transfert des

compétences aux autorités locales. La loi 215/2001  fait allusion d’une manière très générale à certaines

compétences des conseils locaux et départementaux da ns le chapitre qui traitent les attributions de

ceux-ci. Mais elle ne précise ni le contour ni les modalités de gestion de celles-ci. En plus la loi ne fait pas

une distinction claire entre la compétence comme domaine d’intervention (santé, éducation, etc.) et

l’attribution comme un droit d’une instance locale. Si  le régime de l’autonomie locale a été réglementé

par une loi spécifique, les compétences des autorités locales sont réglementées d’une manière disparate

par l’immensité des textes législatifs (lois, ordonn ances du gouvernement, arrêtés) concernant les

finances publiques locales, les finances de l’Etat (les  lois du budget d’Etat), les divers secteurs publics.

C’est pour cela que si l’on veut étudier la problématique des compétences exercées par les autorités

locales on est obligé d’effectuer une compilation fastidieuse de l’ensemble de la législation.

Si l’on ignore les ambiguïtés liées aux réglementat ions concernant la décentralisation des services

publiques on peut dire que du point de vue stri ctement juridique les nouveaux principes ont été

relativement bien assimilés par «  l’esprit de la loi  »7. Mais la question la plus importante quand il s’agit

d’évaluer les réformes administratives concerne l’impact que la reconnaissance formelle de ces deux

nouveaux principes a eu sur le fonctionnement de  l’administration publique locale, car il ne faut pas

oublier que le vrai objectif de ces réformes est  celui d’améliorer le fonctionnement de l’administration

publique en vue d’augmenter la qualité et la quantité des services offerts aux citoyens. Sans doute,

l’évaluation de la réforme de l’administration  publique locale en termes de performances

institutionnelles n’est pas une tâche facile compte tenu du nombre élevé des indicateurs qui doivent être

pris en considération et de la complexité des fact eurs qui conditionnent la performance dans le secteur

public, mais elle est une démarche indispensable si  l’on veut comprendre la vraie dimension des

changements en cours. D’ailleurs, le but de cet article n’est pas celui de faire une analyse exhaustive des

performances du système administratif au niveau  local en Roumanie, mais de proposer quelques pistes

qui pourraient être suivies par les débats ultérieurs.

Notre hypothèse de départ, qui n’a pas besoin de démonstrations savantes, est que ni

l’instauration de l’autonomie locale, ni la décentral isation des services publics n’ont déterminé, pour le

moment, une amélioration des performances de l’administration publique locale par rapport à la période

antérieure. Par contre, à l’exception de quelques grandes villes, on remarque une tendance à la

détérioration constante de tout ce qui signifie se rvice public, ce qui met en doute la capacité des

                                                          

4 La Roumanie a signé et ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale (signé en 1994 et ratifié en 1997).

5 La loi 69/1991, republiée en 1996 et remplacée par la loi 215/2001.

6 En Roumanie des élections locales ont eu lieu en 1992, 1996, 2000 et 2004. 7 Les derniers rapports du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe apprécient d’une manière positive

le mode dont les principes de la Charte européenne de l’autonomie locale ont été insérés dans la législation

nationale.






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stratégies proposées dans le cadre des réformes act uelles de conduire l’administration publique locale

vers la modernité. S’agirait-il d’un autre «  retour » comme le fut celui provoqué par les réformes de

l’agriculture ? En réalité le manque de  performance dans l’administration locale ne doit pas être associé

tout à fait aux conjonctures défavorables de la  transition. La médiocrité des services publics, comme

d’ailleurs les faiblesses institutionnelles de l’admi nistration publique ont été une constante tout au long

de l’histoire institutionnelle moderne du pays et sous tous les régimes, en s’affirmant comme une

véritable tradition dans la culture et dans la prat ique administrative roumaine. Etant donné qu’il s’agit

d’un « lourd » héritage et non pas d’une simple cr ise conjoncturelle, une incursion dans l’histoire

administrative du pays s’avère indispensable pour  pouvoir identifier les facteurs qui ont toujours

empêché l’édification d’une administration publique locale moderne et efficace en Roumanie.

L’ENTRE-DEUX-GUERRES : UN PROJET DE MODERNISATION ÉCHOUÉ ?

Analyser la période d’entre les deux guerres dans  une perspective institutionnelle nous oblige à

prendre en compte le contexte, les objectifs de l’élite politique dirigeante de l’époque, les moyens

qu’elle a mis en jeu et les méthodes utilisées pour at teindre les objectifs. A première vue, cette période

rassemble d’une manière frappante à la période de transition actuelle du pays, ce qui donne l’impression

d’un « déjà vu » : capitalisme, économie de marché, démocratie, nation, modernité sont des concepts

qui remplissaient le discours politi que d’antan, comme celui d’aujourd’hui. Ce qui manquait au tableau

politique de l’entre deux guerres c’était l’Europe,  cette dame déjà vieille mais encore séduisante.

D’ailleurs, les efforts de la nouvelle élite politique et  intellectuelle de lancer un pont vers cette période,

en donnant l’impression qu’on peut annuler les cinquante ans de communisme, sont évidents et

impressionnants, même s’ils n’hésitent guère à surévaluer les préceptes qu’elle peut nous en offrir.

Du point de vue symbolique, la période d’entre les deux guerres représente sans doute la période

de gloire absolue dans l’histoire moderne de l’Etat rou main. Doubler le territoire de l’Etat à la fin d’une

guerre sans être un empire représente un succès di plomatique et géostratégique éclatant de l’élite

politique dirigeante de ces temps-là. Mais une fois le te rritoire acquis, le grand défi de cette période en

restait sa gestion. Ainsi il n’est pas fortuit que  les premières tentatives de mettre en place une

administration locale moderne en Roumanie soient intimement liées à cette période, où les stratégies de

modernisation institutionnelles de l’Etat s’entremêlaient aux stratégies symboliques de la construction de

la Nation.

Les principes sur lesquels se basaient alors les réformes successives 8 de l’administration publique

locale n’étaient pas différents par rapport à ceux qu i ont animé la réforme de l’administration publique

locale de la Roumanie dans les années ‘90 :  l’autonomie locale et la décentralisation des services publics. La

loi du 14 juin 1925 pour l’unification administrative fi xait des objectifs très ambitieux et modernisateurs

pour ces temps-là, et indirectement formulait des critiques très dures au centralisme d’Etat, critiques qui

pourraient faire peur même aux gouvernants actuels.  Délimitation du rôle de l’administration locale,

sélection du personnel administratif, perfectionnem ent des méthodes de travail, décentralisation et

industrialisation des services publics étaient les  nouveaux objectifs de la réforme formulés par un

législateur qui n’hésitait pas à montrer les conséquences  néfastes du centralisme : « la centralisation,

l’Etatisme administratif et économique ont des conséquences fatales pour l’éducation civique, paralysent

toutes les initiatives, concentrent toute la vie nationale dans la capitale du pays, provoquent le désintérêt

de la population pour l’espace et le secteur public, c oncentrent toutes les responsabilités au niveau du

Gouvernement »9. Malgré ces énoncés réformateurs et mêmes révolutionnaires les résultats obtenus

                                                          

8 Dans la période d’entre les deux guerres la législati on concernant l’administration publique locale a été changé

quatre fois : 1925, 1929, 1936, 1938.

9 R. Boil, « Organizaia administraiei locale » (L’organisation de l’administration locale), in  Buletinul Institutului de

tiine Administrative, no. 25/1929, p. 5 (citation de l’exposition des mot ifs de la Loi de 14 juin 1925 pour l’unification

administrative.)






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dans le fonctionnement de l’administration publique locale ont été loin des objectifs fixés. « Cette loi qui

a introduit l’organisation unitaire da ns l’administration locale n’a été capable de réaliser aucun des

principes sur lesquels elle se basait » 10 affirmait le professeur universitaire Romulus Boil quatre ans

après l’adoption de la loi de 14 juin. La loi était accusée qu’au lieu d’introduire l’auto administration elle

fortifiait encore plus les figures du « ministre » et du « préfet » qui, conformément à cette loi,

« approuvent »,  « suspendent »,  « contrôlent »  et « exécutent » tout ce qui est lié à l’administration

locale11. Ainsi la conclusion qui s’imposait à la fin des années ‘20 était que ni la loi pour l’unification

administrative et ni la pratique administrative qu’ elle a déterminée n’ont réussi à résoudre les grands

problèmes de l’administration de la Roumanie réun ifiée, ce qui rendait indispensable une nouvelle

réforme. Mais ni la réforme de 1929, ni celle de 1936, ni celle de 1938 n’ont réussi à faire plus et mieux

parce qu’elles n’ont pas réussi à trouver des moyens  qui leur permettaient de franchir le territoire

abstrait de la loi. Malgré ces « splendides œuvres de doctrine et de technique législatives » 12, mais en

même temps « étrangères par rapport au milieu administratif roumain », le niveau du fonctionnement de

l’administration locale était considéré encore extrêmement réduit au début des années ‘40. Après plus

de vingt ans de réformes, l’administration loc ale était envisagée plus comme un champ pour les

confrontations politiques qu’un moyen de gest ion des intérêts des communautés locales : «  nous avons

fait de l’administration locale un moyen subordonné  aux intérêts électoraux, tandis que les autres pays

considèrent l’administration comme un moyen pour la réalisation objective des intérêts locaux  »13 affirmait en

1941 le directeur de l’Office des Etudes, Documentation et Statistique du Ministère des Affaires Internes

dans une excellente étude qui peut être considér ée une éloquente radiographie de l’administration

locale roumaine de ce époque-là, compte tenu surtout  de la pénurie de ce genre de travaux pour cette

période. Voyons donc qu’elle était l’image de l’administration locale de ces temps-là perçue à travers ses

éléments « naturels ».

Du point de vue des  ressources humaines, la situation était marquée par une politisation excessive

de la fonction publique, une rémunération médiocre et non motivante du personnel par rapport aux

fonctionnaires des autres secteurs publics, un faible  niveau de formation, le manque de stabilité et de

perspective de carrière. La rémunération des fonc tionnaires, par exemple, pourrait varier de 83 lei à

1 000 lei pour la même fonction selon le niveau de s ressources des communes. Le niveau de formation

très faible était attribué au fait  que l’administration publique était le  seul domaine qui n’exigeait aucun

type de formation professionnelle et aussi au manque des préoccupations de la part de l’Etat de

développer des structures de formation spécialisées dans ce domaine 14. Le manque des règles

rigoureuses qui garantissent une carrière sur la base des mérites professionnels éloignait les éléments de

qualité, l’administration locale restant une sorte de refuge pour ceux qui ne réussissaient ailleurs.

Pour ce qui est de la méthode de travail ou ce qui aujourd’hui est appelé le management public, on

constatait le manque des stratégies de la planification et aussi le manque de coordination entre les divers

secteurs et départements. Tous cela était considéré comme un résultat du faible niveau de la formation

professionnelle qui n’empêchait le développement d’un esprit organisationnel chez les fonctionnaires de

l’administration locale.

Mais au-delà de tous ces problèmes, c’était  la situation dramatique, catastrophique même,  des

ressources financières des collectivités locales qui pourrait êt re considérée la cause principale de la

médiocrité des résultats obtenus par les réformes de  l’administration locale. L’origine de cette situation

                                                          

10 Ibidem, p. 5.

11 Ibidem, p 6.

12 C. Rudescu, « Reforma administraiei locale » (La reforme de l’administration locale), in  Buletinul Ministerului

Afacerilor Interne, no. 5, 1941, p. 6

13 Idem, p. 5.

14 Seulement en 1937 a été crée un Institut public de  formation techno-professionnelle pour le personnel

administratif, mais après deux ans il a été supprimé.






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résidait dans le mode inéquitable de la répartition du produit fiscal entre l’Etat et les collectivités locales

et le contrôle excessif et souvent arbitraire de la part de l’Etat sur les ressources fiscales ce qui lui

permettait, si les intérêts « nationaux » le demanda ient d’attenter sans remords aux ressources des

villes et des communes. Ainsi en 1940 la situation fina ncière des collectivités locales, notamment des

communes rurales, était plus que critique. Des 5 3 81 des communes rurales, plus de 88% disposaient

d’un budget inférieur à 500 000 lei, montant qui ét ait considéré par la loi de 1929 comme plafond

minimal pour les dépenses de fonctionnement d’une commune. Le budget de plus de 73 % des

communes n’arrivait même pas à 300 000 lei. Et tout cela dans une période où le taux de l’inflation était

considérable. Le poids des dépenses publiques lo cales ne dépassait pas 8 % des dépenses publiques

totales en 1940. En plus dans la période 1934-1940 bi en que le budget de l’Etat ait plus que doublé (de

20 452 à 44 870 millions lei), le montant total des budgets locaux a diminué de 9 420 millions lei à 8 826

millions lei. Comment faire fonctionner et développer  des services et des infrastructures publiques

quand le plus souvent les budgets n’étaient même  pas suffisants pour payer les salaires du personnel ?

Comment obtenir de bons résultats dans une réforme si le niveau des moyens et des ressources

allouées était tellement médiocre ?

Outre ces conditions très contraires, d’autres facteurs ont empêché d’arriver aux résultats désirés.

Tout d’abord il faut prendre en compte le contex te dans lequel se sont déroulées ces réformes

successives. C’était une période où l’élite politique qui s’assumait l’édification d’un Etat nation moderne,

était confrontée à des défis et des dilemmes énormes dont elle n’a pas toujours réussi comprendre le

sens. Avant tout, la modernisation du pays que la classe politique invoquait dans son discours comportait

la résolution d’un problème crucial qui marquait la société roumaine, celle de l’antinomie ville-campagne.

C’était la pierre angulaire de toute politique de l’Et at. Plus de 80 % de la population du pays vivait dans

les campagnes, dans un monde patriarcal et quasi-autarcique où rien ne semblait avoir changé depuis des

centaines d’années. Les rapports campagne-ville étaient de faible intensité ce qui donnait l’impression de

deux mondes distincts et complètement désarticulés 15. Tandis que la ville s’affirmait comme symbole du

capitalisme, de la bourgeoisie, de l’industrie et du  progrès, le village restait le symbole d’un féodalisme

tardif où le paysan vivait encore ses rapports mystiques avec la communauté et la terre. Connecter ces

deux mondes tellement différents semblait la gran de tâche que les dirigeants politiques devraient

accomplir. Mais tout cela exigeait, avant tout, l’exist ence d’un Etat fort et efficace comme institution,

capable de jouer le rôle du médiateur entre ces deux mondes opposés et donc capable de réaliser « une

redistribution territoriale équitable de la modernité » , c’est à dire assurer la diffusion des mentalités, des

comportements et des pratiques de la ville – lieu de production de la modernité –, vers le village. La

reforme de l’administration locale devait être intégrée dans cette logique, ce qui signifiait que la mise en

place d’une administration publique locale moder ne et efficace ne pouvait pas être conçue en dehors

d’une transformation radicale des fonctions de l’Etat.  Cette transformation signifiait de compléter ses

fonctions traditionnelles de contrôle et de c oercition (armée, police, impôts) avec des nouvelles

fonctions concernant la gestion territoriale et le développement des services publics, en bref de

transformer l’Etat dans un instrument au service de la société. Mais le contexte était-t-il favorable à des

changements si radicaux ?

Paradoxalement le début du développement  d’un capitalisme autochtone en Roumanie, qui

coïncidait avec le début de la modernité étatique,  n’a pas réussi à contribuer à la consolidation

institutionnelle de l’Etat, mais plutôt à son affa iblissement. Le modèle autochtone d’accumulation du

capital en Roumanie, encore dans sa phase « primitive  » dans cette période-là, ne semblait pas basé sur

la croissance de la productivité et du rendement éc onomique, mais sur l’exploit et même le pillage des

fonds publics (la ressemblance avec le modèle actuel  serrait-elle fortuite ?). Ainsi les faiblesses

institutionnelles dans le secteur public ont été habilement utilisées et même accentuées par des

« capitalistes autochtones », qui ont réussi à « capt urer » l’Etat et le transformer dans un instrument

efficace d’accumulation du capital privé. « Il est hors doute que la plus importante partie du capital privé

roumain provient des ressources de l’Etat, ét ant obtenu par des modalités qui contreviennent aux

                                                          

15 V. Rey, « Le territoire dans le complexe roumain », Travaux historiques, no. 20, 1991, p. 58.






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principes du droit et de la morale », affirmait en 1924 l’économiste S. Zeletin 16. « Le destin a finalement

souri au capitalisme roumain : s’il ne lui a pas donné  la possibilité de piller d’autres peuples, au moins il

lui a ouvert la voie vers les richesses de sa propre nation », continuait ironiquement plus loin l’auteur.

Les efforts concernant la conso lidation et la modernisation de  l’institution de l’Etat ont été sans

doute fortement perturbés par ces logiques cap italistes autochtones et  les conséquences sur les

performances du secteur public ont été extrême ment négatives, notamment du point de vue des

ressources qui ne pouvaient alimenter simultanément les poches des capitalistes et les politiques publiques.

Détourné de sa fonction fondamentale de régulateur de la société, empêché de jouer son rôle d’arbitre

« juste » entre les intérêts divergents des diverses  catégories d’acteurs, l’Etat roumain qu’on a construit

entre les deux guerres s’est montré  tout à fait incapable de résoud re les grandes contradictions qui

marquaient la société et qui freinaient la modern isation du pays. Ainsi l’échec de la réforme de

l’administration locale doit-il être perçu avant tout comme une conséquence directe de l’incapacité de l’Etat

de se réformer lui-même. En définitif, dans un  pays unitaire et centralisé  comme l’était la Roumanie,

l’administration locale n’était qu’un morceau  de l’administration publique d’Etat, car malgré la

reconnaissance formelle des principes tels quels l’aut onomie locale et la décentralisation des services

publics, l’administration locale restait encore sous le contrôle strict de l’Etat tant du point de vue politique

que financier. L’administration locale était le lieu de jonction entre l’Etat et la communauté, entre l’autorité

et le citoyen. Ainsi moderniser l’administration locale ne signifiait pas seulement l’amélioration du niveau

des ressources financières et le dé veloppement des services publics, mais également le changement des

rapports entre l’autorité publique et le citoyen, le changement du mode de communication entre l’Etat et la

communauté. Le but final de la réforme de l’administration locale devait permettre à la communauté locale

d’accéder au statut de collectivité locale à travers la politisation et l’institutionnalisation des pratiques liées à

la gestion des intérêts communs. C’est à dire transformer un communautarisme non-participatif et le plus

souvent défensif par rapport aux aut orités publiques en participation ci vique. Mais toute cette logique

réformatrice supposait avant tout un changement radical du comportement de la part de l’Etat qui devait

changer son image d’oppresseur et prédateur avec celle du partenaire capable de partager ses ressources

avec les collectivités locales, capable de comprendre les problèmes de celles-ci et disposé sincèrement à

s’impliquer dans leur solution. En effet, c’était une question de confiance, mais qui devait être gagnée par

des faits. Finalement ce scénario s’est montré très avant-gardiste pour un Etat incapable pour moment de

complexifier et moderniser ses propres fonctions et plus préoccupé à contrôler qu’à gérer. Ainsi on peut

dire que le projet des dirigeants politiques de cette période-là pour mettre en oeuvre une administration

locale moderne et efficace a échoué avant tout parce que ceux-ci n’ont pas réussi à transformer l’Etat dans

une vraie institution publique, c’est à dire dans une institution au service de tous et pour tous. L’incapacité

de l’élite politique d’institutionnaliser et de « nationaliser » l’Etat  n’a pas eu des c onséquences négatives

seulement sur le mode de la ge stion des collectivités locales ma is a fait échouer aussi les démarches

symboliques qui visaient la construction d’une identité nationale. La duplicité et même l’hostilité de cet Etat,

incapable de venir à l’encontre des attentes de ses propres citoyens, a créé de lui une image de « corps

étranger » au niveau des percepti ons des gens communs qui vivaient  ainsi l’appartenance à la nation

roumaine plutôt comme une fatalité qu’une raison de fierté. Et pour finir notre analyse sur cette période

rien ne nous semble plus suggestif que cette réflexion de N. Iorga sur la nature de l’Etat d’entre les deux

guerres.. « et cet Etat, qui nous dépossède sans n ous connaître et qui nous d onne sans savoir qui nous

sommes, ne peut pas nous aimer, tout comme nous, il  faut le reconnaître, nous ne pouvons non plus

l’aimer, non seulement parce qu’il n’est pas pour nou, mais surtout parce qu’il est dehors nous » 17.

                                                          

16 S. Zeletin, « Acumularea primitiv în România. Re flecii asupra unui paradox economic al vremii » (Accumulation

primitive en Roumanie. Réflexions sur un paradoxe économique du temps), in  Neoliberalismul. Studii asupra istoriei i

politicii burgheziei române  (Le néo-libéralisme. Etudes sur l’histoire et la politique de la bourgeoisie roumaine), Ed.

Scripta, Bucarest, 1992, pp. 133-141.

17 N. Iorga, « Statul, o necesitate absolut ? » (L’Etat, une nécessité absolue ?), in  Politica culturii. 30 de prelegeri publice

i comunicri organizate de Institutul Social Român (Politique de la culture. 30 conférences publiques et communications

organisées par l’Institut Social Roumain), Institutul Social Român, Bucarest, 1932, pp. 1-27.






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LA MODERNITÉ SOCIALISTE ENTRE GRANDEUR ET MÉDIOCRITÉ


L’instauration du régime communiste en Roumanie après la seconde guerre mondiale et la mise en

place d’un système administratif de type soviéti que profondément volontariste a déterminé sans doute

des changements sans précédent en ce qui concerne l’o rganisation et le fonctionnement des territoires.

Même si les objectifs du régime communiste ne sembla ient pas tout à fait différents par rapport à ceux

formulés pendant la période précédente – continuer  la construction nationale de l’Etat, moderniser le

pays, améliorer les conditions de vie des citoyens -, la différence était au niveau des principes, des

mécanismes et de la modalité de les transposer  dans la réalité. La nationalisation des moyens de

production et des activités financières bancaires, la  confiscation des biens immobiliers et fonciers des

grands propriétaires et l’élimination de ceux-ci de la vie publique, la suppression de l’autonomie locale et

le passage sous le contrôle de l’Etat de tous les  services publics, la collectivisation de l’agriculture ont

été les premières mesures prise en vue d’instaurer un c ontrôle strict du Parti Etat sur la société et sur

le territoire. Une telle logique, où l’Etat détenait le  contrôle absolu sur les ressources financières et sur

les moyens de production, semblait faciliter considérablement la mission de celui-ci à porter le pays vers

la modernité, à travers les deux démarches privilégiées qu’il à choisi : l’industrialisation et l’urbanisation.

Evaluée dans son ensemble et par rapport à la  période précédente, la période communiste

représente incontestablement pour le pays, une période de modernisation. L’électrification du pays,

l’amélioration considérable du système public de santé et le développement des infrastructures

sanitaires, l’accès massif au système  public d’éducation et la construction des écoles, le développement

des réseaux des transports, l’amélioration générale du niveau de vie de la population, sont quelques unes

des réalisations qui attestent l’existence pour pr emière fois en Roumanie d’un Etat qui, même si

médiocre, était un Etat-providence. Mais pour co mprendre pourquoi aujourd’hui tout ce qui hier

représentait l’Etat providence est devenu « un lourd héritage » pour ceux qui se sont donné pour tâche

de porter la Roumanie vers un autre type de modern ité, il est nécessaire d’effectuer une analyse plus

approfondie du mode de fonctionnement du syst ème administratif communiste, qui avait la tâche de

gérer les « grandioses » réalisations socialistes.

La logique socialiste concernant l’organisation et  le fonctionnement de l’administration publique

avait à la base le principe du « centralisme démocrat ique » qui suppose l’unité du pouvoir d’Etat. Ainsi

les collectivités locales étaient-elles dépourvues de leur statut juridique et devinrent des unités

administratives territoriales d’Etat, où le pouvoir était exercé par les représentants de l’Etat qui avaient

l’obligation d’appliquer la politique  du Parti Etat au niveau local et régional. Même si l’organisation

administrative territoriale a été changée plusieurs fois, en passant du système régional sur trois niveaux

au système départemental sur deux niveaux, les prin cipes du fonctionnement sont restés relativement

inchangés. Il ne fait aucun doute que cette « étatisation » générale et violente donnait l’impression d’une

rupture radicale par rapport à la période antérieure. Mais si on réussit à contourner les pièges des

approches idéologisés qui marquent en général le s analyses sur le fonctionnement des régimes

communistes, on peut observer qu’à coté des ruptures  évidentes ont subsisté des continuités qu’aucun

régime n’a réussi à perturber.

Le changement radical de la nature de l’Etat  a déterminé des ruptures sans précédent en ce qui

concerne le mode de régulation économique, le contrôle des ressources, le mode de gestion du pouvoir

et du processus décisionnel. Tout cela lui a permis de fortifier ses fonctions de contrôle et de coercition

sur la société en lui facilitant les interventions  volontaristes ultérieures. Mais il faut remarquer que

toutes ces ruptures sont plutôt d’ordre politique qu’ad ministratif. On a changé les règles de la gestion

du pouvoir en supprimant le pluralisme politique, changeant donc le mode d’élection et de sélection des

dirigeants ; on a modifié les règles concernant le  processus décisionnel centralisant la décision politique

dans les mains d’un groupe restreint des pers onnes, mais en ce qui concerne le fonctionnement de

l’appareil administratif de l’Etat, c’est à dire le  mécanisme d’exécution, les changements opérés sont

restés insignifiants. C’est donc au niveau de ses fonctions de gestion, au niveau du fonctionnement de la

bureaucratie administrative qu’on peut observer une continuité nette par rapport à la période d’entre






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les deux guerres. Mais cette continuité a-t-elle eu une signification particulière dans la gestion des

« affaires publiques » pendant le communisme ?

Nous indiquions ci-dessus que le nouveau principe du fonctionnement de l’administration publique

était l’unité du pouvoir d’Etat, dont il faut pr éciser les conséquences. En réalité la plus importante

conséquence était de nature juridique-linguistique, c’ est-à-dire qu’on ne parlait plus d’administration

publique locale après 1950, mais d’une administration locale d’Etat, on ne parlait plus d’autonomie locale,

mais d’autogestion des unités administratives territoriales d’Etat, car en réalité le fonctionnement de ce

secteur de l’administration publique  n’avait pas changé d’une manière  spectaculaire. Malgré son unité

affichée, l’administration publique gardait son cara ctère dual antérieur : une administration centrale,

certes beaucoup plus gonflée par rapport à la période précédente et qui assumait maintenant la

responsabilité de toutes les « grandes affaires  » du pays, flanquée d’une administration locale 18 qui en

grandes lignes gardait les tâches, généralement  ingrates, qu’elle accomplissait aussi pendant la période

d’entre les deux guerres. Donc au moins du point de vue des compétences la délimitation restait encore

nette entre l’administration centrale et celle locale  (communale). Perdre leur statut juridique et donc

l’autonomie ne semblait pas vraiment un drame pour le s anciennes collectivités locales qui en réalité

n’ont jamais joui de ces attributs. Le pouvoir de l’E tat sur les collectivités locales pendant la période

d’entre les deux guerres a été toujours fort et souv ent discrétionnaire. L’autonomie tant administrative

que surtout financière a été strictement limitée par un Etat qui a su tenir toujours les intérêts locaux

dans l’ombre des « intérêts généraux de la na tion ». Les changements d’après 1950, concernant

l’administration locale n’ont fait qu’officialiser des  rapports et des tendances très présents dans les

pratiques quotidiennes qui caractérisaient les relations entre l’Etat et les collectivités locales pendant la

période d’entre les deux guerres. Des changements impor tants au niveau de l’administration locale ont

eu lieu seulement dans son compartiment décisionnel  où la figure « du maire » ou du secrétaire du

Comité exécutif, comme il était nommé dans cette  période, devient prédominante. Il est en même

temps la tête de l’administration, mais aussi le chef de  l’organisation locale du Parti. Même s’il y avait un

conseil populaire formé des députés locaux élus, tout le pouvoir décisionnel restait dans les mains du

secrétaire du Comité exécutif. Préparé dans les écoles  de propagande du Parti il n’est pas originaire de

la commune qu’il dirige pour lui donner un plus d’auto rité sur la population. Le contrôle des autorités

locales sur la population est considérablement augmenté, car il est leur permis de « mobiliser » les

personnes aptes de travail chaque fois qu’un intérê t public l’exigeait. Mais tous ces changements

substantiels concernant les mécanismes décisionne ls n’ont pas réussi finalement à déterminer un

changement et donc une amélioration de l’acte ad ministratif et du fonctionnement de l’administration

locale. Le fonctionnement de l’appareil bureaucrat ique, comme d’ailleurs les résultats des politiques

gérées par l’administration locale en sont restés  en général aux paramètres bas enregistrés pendant la

période précédente. La médiocrité a continué à ma rquer tous les secteurs de l’administration locale,

qu’il s’agisse du mode d’organisation, de la format ion et la sélection du personnel, des ressources

financières ou de la quantité et la qualité des serv ices offerts à la population. Avant la guerre comme

après la guerre, l’administration communale semblait condamnée à jouer le rôle de « la cendrillon » dans

le cadre du système administratif du pays. Si  on garde cette délimitation entre l’administration

communale et l’administration centrale avec ses services déconcentrés au niveau local et régional, on

peut observer que le rôle de la première a été toujours secondaire dans la logique communiste

d’industrialisation et d’urbanisation du pays. En contraste avec la grandeur des objectifs « fétiches » de la

modernité socialiste – les usines et « les blocs » qui ont changé le visage du pays notamment dans la

période des «15 glorieuses » (1965-1980) –, les ré alisations dans le domaine des services d’utilité

publique, gérées en grande partie par les admin istrations communales (adductions d’eau, égouts,

chauffage centralisé, transport public, voiries, services de salubrité, espaces verts etc.), sont restées à un

niveau très modeste. L’insuffisance constante des ressources allouées au secteur de la  «gospodrire

comunal » n’a pas permis au développement des services  d’utilité publique de tenir le pas avec la

                                                          

18 On s’y réfère seulement à l’administration communale  (les conseils populaires) et non pas aux services

déconcentrés de l’administration centrale.






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croissance accélérée de l’urbanisation et de l’industr ialisation des années ‘70, ce qui a mené, plus tard,

aux graves disfonctionnements notamment au niveau de nouvelles villes industrielles. Mais tandis que les

administrations communales des villes étaient confr ontées aux difficultés liées  au fonctionnement des

services publics, néanmoins présents, au niveau des communes rurales la notion de service public était

encore quasi-absente, comme pendant la période  d’entre les deux guerres. Malgré les objectifs

ambitieux du régime d’éliminer les différences entre  ville et village, la modernité communiste du village

roumain semble être arrêtée à la phase de l’élect rification, la seule grande réalisation communiste

concernant l’amélioration de la vie du monde rural.  A la fin du régime communiste seulement 5 % des

familles qui vivait dans le milieu rural avaient accès aux réseaux d’eau et des égouts19 ce qui montrait que

le village roumain restait encore loin des te mps modernes. Une évaluation du fonctionnement du

système administratif communiste à travers les services communaux, indicateurs significatifs par rapport

à la croissance industrielle et urbaine, nous permet non seulement de saisir l’état de médiocrité de

l’administration locale, mais aussi de constater que la  modernité socialiste, malgré la grandeur des

objectifs et de l’optimisme qui les a soutenus à la fin des années ‘60, a été rudimentaire et incomplète. La

modernité socialiste roumaine qui en réalité n’a jama is réussi à dépasser les espaces des grandes villes

s’est figée au niveau des années ‘80, parce que les  dirigeants communistes n’ont pas trouvé les moyens

pour faire fonctionner la machinerie qu’ils ont c onstruite dans les années antérieures. Ainsi en

Roumanie, comme ailleurs, le communisme a échoué av ant tout parce qu’il n’a pas su trouver les

énergies et les ressources pour se reproduire.

EPILOGUE


Cette incursion dans l’histoire administrative et institutionnelle du pays nous a donné la possibilité

de mieux saisir où il s’agissait de rupture et où de continuité dans le processus de construction

institutionnelle de l’administration locale roumaine. Elle nous a permis aussi de comprendre le poids de

l’histoire comme facteur restrictif dans le processu s actuel de réformes administratives. La période de

l’entre-deux-guerres et la période communiste ont c ontribué en égale mesure à la consolidation d’une

tradition institutionnelle et gestionnaire qui auj ourd’hui constitue l’un des obstacles principaux qui

bloque les démarches de modernisation de l’administ ration locale. « Le lourd héritage » dont on parle

souvent ne provient pas seulement de la période communiste comme on est tenté de croire. Ce « lourd

héritage » peut être considéré un patrimoine co mmun que les deux périodes nous ont transmis et qui,

même s’il n’est pas entièrement négatif, est de peu  de secours pour le processus de modernisation du

secteur public local. L’héritage de l’entre-deux-guerres est de nature institutionnelle alors que l’héritage

communiste est plutôt de nature matérielle. La période de l’entre-deux-guerres nous a transmis une

culture institutionnelle caractérisée par un manque  d’efficacité, un manque de savoir-faire, un manque

d’esprit innovateur, une culture institutionnelle qu i s’est préservée quasi intacte pendant le régime

communiste lequel s’est préoccupé seulement du contrôle des institutions publiques et non pas de leur

fonctionnement. L’héritage communiste représent e un Etat providence moribond qui incarne un

mélange sophistiqué d’institutions, de services et d’infrastructures que le régime communiste a su

construire mais n’a pas su faire fonctionner. C’est ce t Etat providence qui aujourd’hui fait l’objet d’un

processus de décentralisation sur le principe de ce qui est bon reste à l’Etat, et de ce qui ne l’est pas

passe aux collectivités locales. Ainsi, la plus lourde charge des nouveaux pouvoirs locaux ne sera pas

tant de développer les nouveaux services que de maintenir et améliorer ceux qui existent.

Dans ce contexte, réformer et moderniser l’administration locale signifie en premier lieu déclarer

la guerre à une tradition qui a su toujours boycotter  les tentatives de modernisation du pays. Le défi

initial dans le processus de la réforme de l’administration locale était d’éviter les tentations d’un retour à

la tradition, mais il nous semble que les réformateurs ne savaient pas la leçon d’Ulysse. Comme dans le

                                                          

19 D. Sandu, « Dezvoltare i srcie în satele Români ei » (Développement et pauvreté dans les villages de la

Roumanie), Revista de sociologie româneasc, no. 4, 1999, p. 133.






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cas de l’agriculture, la réforme de l’administration locale a signifié un grand pas en arrière ou une « chute

dans le passé », selon le titre du livre de V. Pasti 20 La Roumanie en transition ou la chute dans le futur. Sans

doute, de nouveaux sacrifices seront-ils nécessaires  pour faire sortir l’administration locale roumaine

vers la lumière, mais il reste à clarifier quels intérêts seront sacrifiés.

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