LE PROBLÈME DE LA SOUVERAINETÉ DANS LE CONTEXTE DE L’INTÉGRATION EUROPÉENNE

Florentina MUŢIU1

RÉSUMÉ

Le processus d’intégration européenne impose une reconsidération de la souveraineté sous l’aspect politico-juridique. On remarque d’inévitables limitations de la souveraineté d’État, ayant en vue les compétences exercées en commun par les États membres de l’Union Européenne et les institutions communautaires. L’acceptation de la souveraineté partagée suppose une délimitation nette et précise de ces compétences. En même temps, il est important que dans le cadre de la construction européenne actuelle soient saisies les implications théoriques et pratiques de la souveraineté partagée, et aussi la modalité dans laquelle celle-ci est perçue, surtout par les États de l’espace de l’Europe Centrale et de l’Est.

Cette étude part de la prémisse selon laquelle la construction communautaire européenne est fondée sur quelques éléments principaux : le respect de la part de l’UE de l’identité nationale de ses États membres ; la nécessité de la délimitation claire et précise des compétences exclusives de la Communauté Européenne, des compétences réservées aux États membres et des compétences partagées entre la Communauté Européenne et les États membres ; la détermination des modalités d’exercice de ces compétences.

Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe, adopté au Sommet de Bruxelles du 18 juin 2004, prévoit dans l’articles 257 et 259 que l’Union Européenne représente un espace de liberté, de sécurité et de justice, où l’on tient compte de la diversité des traditions et des systèmes juridiques des États membres ; en ce qui concerne les propositions et les initiatives législatives formulées surtout dans le domaine de la coopération judiciaire pénale et dans celui de la coopération entre les polices nationales, les parlements nationaux des États membres assurent le respect des principes de la subsidiarité et de la proportionnalité, conformément aux modalités spécifiques prévues dans le Protocole d’application des principes de la subsidiarité et de la proportionnalité.

Le processus d’intégration européenne impose une reconsidération de la souveraineté sous l’aspect politico-juridique. En ce sens, la vision classique sur la souveraineté n’offre plus d’arguments suffisants pour justifier les multiples inter-conditionnements existants entre les États membres de l’UE (ou les États candidats) et les institutions communautaires. Dans le contexte de l’intégration européenne, l’on remarque les limitations inévitables de l’exercice de la souveraineté d’État, ayant en vue que ces compétenceslà, antérieurement exclusivement nationales, une fois transférées aux institutions communautaires, ne seront plus exercées seulement par l’État de manière individuelle, mais ensemble avec les autres États membres de l’UE, dans le cadre des institutions communautaires.2 Conformément à l’article I–19 du Traité constitutionnel, l’Union Européenne dispose d’un cadre institutionnel unique qui a pour but : promouvoir les valeurs de l’Union ; réaliser les objectifs de l’Union ; accomplir les intérêts de l’Union, de ses citoyens et de ses États membres ; assurer la cohérence, l’efficacité et la continuité de ses politiques et de ses actions.3

L’acceptation de la souveraineté partagée suppose une délimitation nette et précise de ces compétences. L’intégration européenne, dans son dynamisme et sa complexité, peut être complètement comprise et interprétée seulement si l’on a en vue la relation entre l’intégration et la souveraineté tenant compte du fait que les deux concepts se conditionnent réciproquement.

D’une part, l’intégration européenne assure le contrôle des paramètres de souveraineté ou de décision politique qui règlent les directions de la politique interne et externe des États membres.4 D’autre part, dans le cadre de la construction européenne actuelle, la souveraineté partagée a des implications théoriques en ce qui concerne la priorité du droit communautaire devant le droit national des États membres, l’évolution future du système institutionnel communautaire et des implications pratiques en ce qui concerne la limitation des compétences nationales ou le transfert des attributions spécifiques aux États membres vers la Communauté Européenne. Il en résulte une limitation de leurs droits souverains dans quelques domaines. Dans ce cas, on parle d’une limitation de la souveraineté et non pas d’un transfert de souveraineté.

La décision de la Cour Européenne de Justice du 15 juillet 1964, dans l’espèce Costa vs. Enel, est significative en ce sens lorsqu’elle précise que : « La transition des États de leur propre système de lois au système juridique communautaire, l’intégration de l’ordre juridique communautaire dans les systèmes juridiques nationaux, en corrélation avec les droits et les obligations qui en proviennent, entraînent une limitation permanente de leurs droits souverains ».5

La restriction de manière volontaire, délibérée, de certains attributs de la souveraineté, la délégation de certaines compétences dérivées de la souveraineté par les États membres de l’UE vers les institutions communautaires ne déterminent pas le renoncement à la souveraineté (qui reste indivisible et inaliénable), mais elles représentent une convention par laquelle son détenteur de droit (le peuple) la délègue vers une autre autorité, dans ce cas les institutions de l’UE.6 Le processus d’intégration européenne implique une restriction de certaines prérogatives de commande du pouvoir souverain dans le cas des États membres de l’UE. Le Conseil Constitutionnel français, par la décision Maastricht I, a mentionné que la participation de la France à la construction européenne (comme membre de l’UE) et l’acceptation de certaines nouvelles stipulations des traités communautaires entraînent des atteintes à la souveraineté du pays.

Ayant en vue la distinction entre les limitations de la souveraineté, qui sont autorisées, et le transfert (total ou partiel) de la souveraineté nationale, qui est contraire à la Constitution, la décision du 9 avril 1992 vise le plan des atteintes aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale. Effectivement, « la souveraineté ne peut s’aliéner et les constituants de 1946 n’avaient pas parlé de transfert de souveraineté tout simplement parce qu’un tel transfert est impossible ». S’il s’agit donc de restrictions aux conditions d’exercice de la souveraineté, on serait prêt à convenir car l’idée a été souvent lancée, que la participation des États membres de l’Union – ou à la Communauté – européenne consiste en un partage de l’exercice de leur souveraineté, dont la substance reste ancrée dans des nations qui se sont volontairement unies dans le Groupement communautaire.7 La participation des représentants des États membres de l’UE à la construction communautaire par l’exercice en commun des attributions spécifiques aux institutions de l’UE suppose l’acceptation de certaines lois au niveau national, harmonisées avec l’acquis communautaire et surtout l’élaboration et l’acceptation de certaines modifications constitutionnelles qui répondent aux exigences de la réalisation des obligations communautaires.

En ce sens, il est important de faire une distinction entre le principe de la souveraineté du peuple (qui reflète un droit naturel, imprescriptible et inaliénable), et l’exercice de la souveraineté d’État, qui peut prendre diverses formes organisationnelles, y compris l’exercice en commun de certaines attributions.8

Dans les conditions de l’intégration de la Roumanie dans l’Union Européenne, la connaissance des bénéfices qu’implique la réalisation d’un partage des attributs de la souveraineté avec l’UE est importante.

Les modifications récentes de la Constitution de la Roumanie (cf. la Loi 429/2003) maintiennent le principe de la souveraineté nationale. Conformément aux stipulations de l’article 2, alinéa 1 : « la souveraineté nationale appartient au peuple roumain, qui l’exerce par ses organismes représentatifs, constitués par des élections libres, périodiques et par référendum ».

En même temps, la Constitution de la Roumanie revue en 2003 a introduit un titre nouveau, le titre VI, intitulé « L’intégration euro-atlantique ».Ayant en vue l’actualité de la problématique liée à l’adhésion de la Roumanie à l’Union Européenne, l’article 148 concernant l’Intégration dans l’Union Européenne réglemente des aspects qui visent : a) le transfert de certaines attributions vers les institutions communautaires et l’exercice en commun par la Roumanie et les autres États membres de l’UE des compétences prévues dans les traités communautaires (art. 148, al. 1) ; b) l’application prioritaire des stipulations des traités communautaires (traités constitutifs de l’UE) et des autres réglementations communautaires à caractère obligatoire (des actes juridiques des institutions communautaires) vis-à-vis des dispositions contraires des lois internes, avec le respect des stipulations de l’acte d’adhésion ; une fois que la Communauté ait exercé intégralement sa compétence dans un domaine, les dispositions prises par celle-ci s’imposent devant n’importe quelles dispositions contraires prises par les États membres.9

On observe le fait que, jusqu’à la modification constitutionnelle de 2003, la Constitution de la Roumanie contenait des stipulations générales liées à la ratification des traités internationaux (art. 11) et des stipulations spécifiques concernant les traités internationaux dans le domaine des droits fondamentaux de l’homme (art. 20). Mais dans le contexte des débats sur l’adhésion de la Roumanie à l’Union Européenne, la formulation de certaines dispositions concernant le transfert de quelques attributions spécifiques à la souveraineté en faveur de l’UE (comme organisation internationale d’intégration, crée par l’accord des États membres et douée d’un ordre juridique et d’institutions propres) ou concernant l’exercice en commun avec d’autres États de certaines compétences spécifiquement étatiques s’imposait. On trouve de telles dispositions également dans la Constitution de l’Allemagne (art. 24) et dans la Constitution de l’Espagne (art. 93-94).

Depuis cette perspective, les stipulations de l’article 148 qui reflètent la solution normative adoptée par le Parlement de la Roumanie10 sont justifiées. Cette solution reconnaît l’exercice en commun de certaines compétences, de certaines prérogatives de souveraineté (en parfaite concordance avec la pratique de la plupart des États membres de l’Union Européenne), mais non pas le transfert de souveraineté, la souveraineté nationale appartenant au peuple.

Les compétences de la Communauté Européenne sont établies par les traités constitutifs de l’Union Européenne, par leur exercice visant à réaliser les objectifs de ces traités.Ayant en vue le dynamisme de l’intégration européenne, on peut distinguer :

a) Des compétences exclusives de la Communauté Européenne, des institutions communautaires, dans certains domaines : la libre circulation des personnes, des marchandises, des services et des capitaux ; la politique commerciale commune ; le régime de la concurrence ; le marché agricole commun ; la politique monétaire (pour les États membres dont la monnaie est l’euro) ; des actions d’appui, de coordination ou complémentaires en ce qui concerne : la protection de la santé, l’industrie, la culture, l’éducation, le tourisme, la coopération administrative (cf. art. I-13, I-17 du Traité constitutionnel). Dans l’exercice de ces compétences on applique le principe de la spécialisation et le principe de la proportionnalité.

b) Des compétences réservées aux États membres de l’UE dans des domaines comme : la propriété, le droit pénal. L’exercice des compétences réservées ne permet pas de prendre des mesures interdites par le traité de manière unilatérale (cf. la décision prononcée par la Cour Européenne de Justice dans la cause Commission Européenne vs. France du 10 décembre 1969). On impose aussi une

harmonisation des législations nationales des États membres avec l’acquis communautaire, ce qui limite dans une certaine mesure l’aire d’action sur le plan national. L’harmonisation législative représente le processus par lequel les législations des pays membres ou des pays candidats sont en corrélation avec les normes du droit communautaire. Par cette harmonisation on assure le bon fonctionnement du Marché unique communautaire, l’application des politiques de l’Union Européenne, la fonctionnalité de l’économie des États membres et la mise en valeur des principes de la démocratie et de l’État de droit qui se trouvent à la base de l’édifice communautaire.11

c) Des compétences partagées entre l’UE et ses États membres. L’énumération des compétences communes de l’UE et des États membres n’est pas limitative. La compétence partagée se manifeste dans des domaines comme : le marché intérieur, la politique sociale, la coopération pour le développement et l’aide humanitaire, la cohésion économique, sociale et territoriale, l’environnement, la protection des consommateurs, le transport, l’énergie, l’espace de liberté, de sécurité et de justice (cf. art. I-14 Traité constitutionnel).

Les compétences partagées se manifestent dans des domaines dans lesquels la Communauté ou l’Union Européenne autant que les États membres peuvent agir. L’Union et la Communauté ne se substituent pas aux États, qui peuvent agir dans les domaines respectifs à condition que cela ne contrevienne aux réglementations communautaires et ne rende pas plus difficile l’accomplissement des objectifs du traité.12 Les États membres peuvent prendre des mesures de toutes sortes sur le plan national, si celles-ci n’ont pas été prises par la Communauté. Pourtant, le pouvoir de l’État n’est plus discrétionnaire, parce qu’il faut tenir compte des stipulations générales du traité et des principes généraux du droit communautaire.

Dans le cas des compétences partagées, on applique le principe de la subsidiarité et le principe de la proportionnalité qui sont étroitement liés.

L’article 5 alinéa 2 TCE (art. 2B du Traité de Maastricht) précise que dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions et des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire.13

Le principe de la subsidiarité essaie de répondre à la nécessité de garder la souveraineté des États membres de l’UE dans les conditions de la réalisation de la construction européenne. Bien sÀr, on ne peut plus parler d’une souveraineté dans le sens classique, mais plutôt d’une souveraineté partagée, en ce sens étant significative la répartition raisonnable des compétences communautaires et nationales (le principe de la subsidiarité étant un principe régulateur de l’exercice des compétences).

En ce qui concerne l’application du principe de la subsidiarité, la Commission Européenne et le Conseil Européen (1992) ont établi que :

a) il vise l’exercice des compétences partagées, non pas des compétences exclusives des institutions communautaires ;

b) il assure le respect de l’identité nationale des États membres, l’exercice des compétences nationales, la réalisation des objectifs proposés dans les traités par des actions de la Communauté Européenne seulement dans la situation où ceux-ci ne peuvent pas être réalisés d’une manière adéquate par l’action des États membres (la compétence nationale constitue la règle, et la compétence communautaire l’exception) ;

c) il favorise l’implication des citoyens dans le processus décisionnel communautaire.14

On remarque le fait que le principe de la subsidiarité renforce du point de vue juridique l’exercice des compétences nationales et communautaires. En ce qui concerne l’action communautaire, ce principe met en évidence deux aspects : d’une part il limite l’action communautaire quand un problème peut être mieux solutionné par les États membres ; d’autre part, il implique une action communautaire quand celle-ci

apparaît comme nécessaire grâce aux dimensions du problème et à l’incapacité des États membres de le résoudre de manière efficiente.15

En ce qui concerne le principe de la proportionnalité, l’art. 5, al. 3 TCE prévoit qu’aucune action de la Communauté ne doit dépasser ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de la Communauté et de l’Union Européenne.16 La proportionnalité vise les moyens adéquats employés pour la réalisation de l’objectif suivi.

Les institutions de l’UE appliquent les principes de la subsidiarité et de la proportionnalité conformément au Protocole concernant l’application de ces principes (cf. art. I-11, al. 3 et 4 du Traité constitutionnel).

Pour respecter l’application correcte de ces deux principes une procédure de contrôle a été établie (cf. art. I-18), les parlements nationaux y ayant un rôle important, leur implication étant prévue sur initiative de la Commission Européenne.17

La matrice de compétences suppose un effort institutionnel d’amendement et de construction organisationnelle, surtout au niveau national et régional, mais aussi de coordination temporelle,18 en vue de l’alignement de la réforme institutionnelle au calendrier du processus d’élargissement de l’Union vers l’Est.

L’élargissement de l’Union Européenne vers l’Europe Centrale et de l’Est, pour des raisons économiques mais géopolitiques aussi, reflète les changements de vision et l’intérêt politique des États de l’UE envers les États candidats à l’adhésion à l’UE de l’espace de l’Europe Centrale et de l’Est. Le 1er mai 2004, huit États de cette région sont devenus membres de l’UE, États qui ont accompli les critères prévus par le Conseil Européen de Copenhague (1993) : l’existence des institutions stables qui garantissent la démocratie, le respect des droits et des libertés fondamentales de l’homme, la primauté du droit ; le développement d’une économie de marché fonctionnelle ; la capacité d’assumer certaines obligations (surtout juridiques) qui découlent des traités et des réglementations existants dans l’UE.19 Le 25 avril 2005, par la signature du traité d’adhésion à l’UE de la Roumanie et de la Bulgarie, on a établi que ces deux États deviennent des membres de l’UE en 2007.Tant la Roumanie que la Bulgarie font des efforts soutenus pour remplir les critères établis par l’UE, critères nécessaires pour l’intégration dans les structures européennes. Le troisième critère mentionné ci-dessus, concernant la capacité d’assumer les obligations de membre de l’Union Européenne, implique l’obligation de transposer intégralement l’acquis communautaire dans la législation roumaine jusque, au plus tard, à la date officielle de l’adhésion.20 Dans la perspective de l’extension de l’UE à 25 membres (en 2004), respectivement 27 (en 2007), une coopération renforcée entre les États membres est nécessaire. Conformément aux stipulations de l’article 43 du Traité de Nice (2001), cette coopération vise : la favorisation de la réalisation des objectifs de la Communauté et de l’Union Européenne, la consolidation du processus d’intégration, le respect de l’acquis communautaire, le déroulement dans les limites des compétences de l’UE, le respect des compétences, des droits et des obligations des États membres non-participants.

A la Convention de la Jeunesse de Bruxelles (12 juin 2002) l’on a souligné que, pour assurer l’efficience, la transparence et la démocratisation du processus décisionnel de l’UE, l’avenir de l’Union doit être bâti sur la décentralisation et la diversité. L’exercice des compétences doit se baser sur les principes de la subsidiarité et de la proportionnalité qui doivent être monitorisés. L’Union Européenne a besoin d’un système démocratique et ouvert d’acceptation des décisions, qui est responsable envers les citoyens, pour rapprocher les peuples de l’Europe des décisions prises en leur nom.

BIBLIOGRAPHIE

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1 Maître de conférences à l’Université de l’Ouest,Timişoara.

2 B.Aurescu, Noua suveranitate (La nouvelle souveraineté), Bucarest,All Beck, 2005, p. 98.

3 M. Gâlea, M.A. Dumitraşcu, C. Morariu, Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa (Traité instituant une Constitution pour l’Europe), Bucarest, All Beck, 2005, p. 46.

4 A. Niculescu (coord.), Suveranitate naţională şi integrare europeană (Souveraineté nationale et intégration européenne), Iaşi, Polirom, 2002, p. 86.

5 V. Duculescu, Dreptul integrării europene (Droit de l’intégration européenne), Editura Lumina Lex, Bucarest, 2003, p. 213.

6 A. Niculescu, op. cit., p. 38.

7Colloque de Nancy, L’État souverain à l’aube du XXIe siècle, Paris, Editions A. Pedone, 1994, p. 35.

8 C. Călinoiu, V. Duculescu, Drept constituţional şi instituţii politice (Droit constitutionnel et institutions politiques), Bucarest, Lumina Lex, 2003, p. 66.

9 O. Ţinca, Drept comunitar general (Droit communautaire général), Editura Didactică şi Pedagogică, Bucarest, 2002, p. 136.

10 I.Muraru,E.S.Tănăsescu,Constituţia României revizuită (La Constitution de la Roumanie revue), Bucarest,All Beck, 2004, pp. 335-336; C. Călinoiu,V. Duculescu, op. cit., p. 67.

11 A. Fuerea, Manualul Uniunii Europene (Manuel de l’Union Européenne) , Bucarest, Universul Juridic, 2004, p. 177.

12 O. Ţinca, op. cit., p. 136; M. Gâlea, M.A. Dumitraşcu, C. Morariu, op. cit., pp. 40-41.

13 Colloque de Nancy, op. cit., p. 35.

14 O. Manolache, Drept comunitar (Droit communautaire), Bucarest,All Beck, 2001, p. 72; O. Ţinca, op. cit., p. 141.

15 V. Duculescu, op. cit., p. 208.

16 V. Constantin, (coord.), Documente de bază ale Comunităţii şi Uniunii Europene (Documents de base de la Communauté et de l’Union Européennes), Iaşi, Polirom, 2002, p.20.

17 M. Gâlea, M.A. Dumitraşcu, C. Morariu, op. cit., pp. 37, 45.

18 A. Niculescu, op. cit., pp.115-116.

19 R.Weber,Un concept românesc privind viitorul Uniunii Europene (Un concept roumain sur l’avenir de l’Union Européenne), Editura Polirom, Iaşi, 2001, p. 389;A. Neculau (coord.), Noi şi Europa (Nous et l’Europe), Iaşi, Polirom, 2002, p. 31.

20 A. Fuerea, op. cit., pp. 177-178.