DÉMOCRATIE PROCÉDURALE, EUROSCEPTICISME ET LIMITES DE L’ÉTAT DE DROIT1

Dorina Maria NĂSTASE2

A partir d’une analyse extrêmement pessimiste et formaliste de la nature de la démocratie contemporaine, très largement dominante aux États-Unis des les années 70, les études concernant la transition post-communiste se fixent des objectifs normatifs très limités, qui, malgré le triomphalisme apparent dans les études de Fukuyama, ne vont jamais au-delà de l’horizon de la démocratie minimale ou procédurale. Cette vision, bien qu’apparemment pragmatique, soulève une série de problèmes déjà dès le début de la transition. Tout d’abord elle contredit ouvertement la vision idéaliste de l’anti-politique, très populaire en Europe de l’Est et largement soutenue par l’Occident à l’époque communiste. Cette conception de la démocratie comme idéal, soutenue par la communication de masse, est probablement partagée, au moins au début de la transition, par l’opinion publique. Deuxièmement, cette conception pragmatique et minimaliste est attaquée en Occident par ceux qui soutiennent un renouvellement substantiel de la démocratie au-delà des questions de procédure, dans le but de renforcer la participation politique des citoyens.

Ensuite, les études dominantes de la transition ignorent (au moins dans la première période) tout du contexte régional ou intérieur des transformations, des différences dans le point de départ ou la légitimité des différentes voies de transformation. En général, ces études présupposent que les transformations sont dirigées par des élites employant des techniques de légitimation sociale pour les rendre acceptables par l’opinion publique, qui joue donc uniquement un rôle passif.

Cependant les aspects normatifs, soigneusement évités au nom d’une neutralité axiologique par les études dominantes reviennent comme un boomerang dans le contexte occidental même. Pour le moment, bien qu’il existe des études marginales, l’impacte de la transition à l’Est sur la manière de comprendre la démocratie occidentale est encore sous-estimé. Mais on peut s’attendre à ce que l’intégration européenne soulève prochainement ces questions, même si le débat autour de la Constitution européenne s’oriente surtout vers des problèmes sociaux.

Plus encore, certains de ces jugements trouvent la source dans les médias qui relient et conditionnent la perception publique d’un tel pays, la facilité ou la difficulté d’obtenir des données dans un certain cas, des modes intellectuelles ou, pourquoi pas, le jeu des divers groupes de pression.

La technocratie dominante et le manque de confiance dans les masses vont parfois jusqu’à nier le fondement de la démocratie, même minimale, c’est à dire la souveraineté populaire, au-delà d’une interprétation particulière qu’on puisse lui donner.Tous ces aspects s’ajoutent cependant à une tendance européenne vers une dépolitisation générale, traduite en taux de participation politique extrêmement réduits, y compris en l’UE. Sous cet aspect, on peut bien entrevoir une homogénéisation du continent, mais pas de manière positive.

Une des tendances les plus dangereuses dans le contexte de l’intégration européenne consiste à comparer les pays candidats à un idéal de la démocratie, dont les États membres mêmes ne représentent que des approximations.

Même si dans les pays candidats à l’intégration dans l’UE le débat public sur l’adhésion et l’après reste général et superficiel, et, surtout, s’il se tient dans le registre symbolique, rien n’interdit aux chercheurs d’explorer, au-delà des sondages d’opinion ou des discours politiques formels, ce que la Commission aime à nommer les « obstacles » à l’adhésion ou à l’intégration. Au-delà des perceptions stéréotypées

1 Cet article est une mise à jour de la section concernant la laïcité d’un article précédent, « L’intégration sans inclusion ? Euroscepticisme à l’Est ? », La Nouvelle Alternative, Paris, vol. 18, no. 59, automne-hiver 2003, pp. 41-55. 2 Docteur en relations internationales, président exécutif du Centre Roumain d’Etudes Globales, membre ARCHES.

réciproques, il s’agit ici d’une réflexion sur une rencontre entre deux réalités, celle de l’UE et celle de l’Europe de l’Est.

Dans ce contexte les attitudes sceptiques dans les pays membres ou candidats à l’UE existent tant au sein des élites que parmi les gouvernés, bien au-delà des partis extrémistes. Ce qui diffère d’un pays à l’autre, c’est le niveau de complexité des débats publics, des débats intellectuels et des actions de protestations visibles. Ceci entraîne qu’il convient de chercher plus attentivement et avec d’autres moyens de réflexion (c’est-à-dire au-delà des sondages d’opinion ou des discours politiques formels), le lieu où le débat public se révèle faible. Certaines questions restent aussi plus ou moins explicites en fonction de l’urgence politique et de la technicité du langage.

À l’Ouest comme à l’Est, l’euroscepticisme est un mouvement hétérogène qui rassemble des tendances politiques diverses, allant des conservateurs aux anarchistes. C’est un mouvement non seulement hétérogène en son étendue, mais aussi dans le contenu de la contestation qui diffère selon l’État et les diverses familles politiques.

Parmi les causes du scepticisme engendré par l’élargissement, l’on compte des raisons matérielles ou très pratiques comme l’immigration, la réduction éventuelle des fonds structurels, la reforme de la PAC, mais aussi des raisons symboliques. Le plus souvent ont ne vois pas le lien entre le matériel et le symbolique. La distance entre gouvernants et gouvernés présente partout incarne la démocratie minimale dans laquelle les peuples sont uniquement amenés à légitimer leurs gouvernants par le biais des élections3.

Au début des années 1990, nous avons été les témoins de débats sans fin sur l’attitude à tenir à l’égard de la souveraineté, tous débats liés au fait que ces pays avaient récemment quitté l’emprise soviétique. L’empressement d’y renoncer semblait en soi difficile à comprendre, si on oubliait la dimension symbolique du « retour à l’Europe ». Il n’est pas question ici de nier l’importance ultérieure du débat sur le rôle des petits États dans le système décisionnel de l’Union, et surtout la tendance à les sous-estimer, non seulement en fonction du PNB ou du poids démographique de chacun, mais aussi en fonction de la perception quand aux nombres de voix au Conseil, aux nombres de places au Parlement européen, etc. L’opposition serait plutôt à chercher à l’égard de l’adhésion elle-même d’une part, et l’égard de ce que l’UE représente pour les candidats, et ceci de manière bien plus complexe qu’a l’égard la seule souveraineté. On ne peut donc pas accepter les avis des experts sur l’UE, qui exagèrent habituellement le consensus intérieur favorable à l’UE, et envisagent de manière non-critique, voire a-critique, le point de vue officiel qui se sert de l’ignorance technique des populations4. En outre, les études régionales (area studies) exagèrent les aspects négatifs de l’adhésion à l’UE et manquent souvent de perspectives comparatives réelles, autant synchroniques, entre les pays, que diachroniques, entre les stades de l’évolution interne d’un même État.

Les sondages excessivement optimistes restent très ambigus, par ce qu’il s’agit de moyennes statistiques. Au-delà des débats méthodologiques possibles, liés à la manière de formuler les questions ou aux préjugés des chercheurs eux-mêmes, on peut interpréter les résultats de deux manières : soiton à affaire à une ignorance générale des conséquences pratiques de l’adhésion à l’UE, soit-il s’agit d’un mouvement critique contre son propre gouvernement national, phénomène déjà rencontré dans des pays membres de l’UE, par exemple, dans le contexte de la mondialisation, devant l’incapacité croissante de l’État à assurer la gestion du quotidien, transférée, en conséquence, à un autre niveau de compétence5.

D’après une étude britannique, une troisième possibilité consiste à ne pas s’inquiéter de l’orientation plutôt symbolique des débats sur l’UE à l’Est, puisque à travers l’expérience des élargissements précédents, là où le débat privilégie l’aspect symbolique, le scepticisme est de courte durée ou diffus, tendis que pour les pays qui y adhérent pour des raisons pragmatiques, le scepticisme est profond et durable. En effet, la même étude britannique montre que les populations perçoivent aussi la possibilité des conséquences

3 Voir parmi d’autres Robert Dahl, Giovanni Sartori, Samuel Huntington. 4 Voir, par exemple, plusieurs contributions dans le numéro spécial « Romania and the European Union » du The Romanian Journal of Society and Politics, vol. 1, no. 2, novembre 2001. 5 Liviu Voinea, « Negustorul de cravate şi logica integrării » (Le marchand de cravates et la logique de l’intégration), Dilema no. 474, 12-18 avril 2002, p. 8.

négatives, certes indéfinies pour l’instant dans la plupart des cas, mais elles sont prêtes à assumer un sacrifice qu’il faut accepter étant donné l’avantage symbolique qu’on peut y trouver6.

L’évolution qui part de l’enthousiasme pour arriver à des opinions plus nuancées est tout à fait banale étant donné l’ignorance initiale des populations7. Mais la Pologne devient sceptique après une vague d’enthousiasme et la Hongrie a connu l’évolution inverse. Or, les Eurobaromètres ne prennent jamais en compte certaines catégories sociologiques comme l’âge, le niveau d’instruction, la profession ou tout simplement le manque d’information. Le fait que les vagues de scepticisme ou d’optimisme ne coïncident pas, signifie qu’il faudrait chercher ailleurs les explications, par exemple, dans les conditions spécifiques intérieures, en tant que réponses à des demandes de réformes parfois contradictoires de la part de l’UE ou d’autres centres (le FMI, la Banque Mondiale, la BERD). Les sondages ignorent aussi les raisons politiques et historiques des diverses réactions, des diverses attitudes des populations, qui témoignent de tendances s’étant établies sur la longue durée, et dont la rapidité informative exigée par les médias tienne peu compte.

La tendance des gouvernements à instrumenter les sondages, soit positivement, soit négativement, est évidente : si le sondage est positif, on bénéficie de l’appui ou de la mission populaire; si la tendance est négative, la population nous interdit d’accepter tel ou tel point dans les négociations, c’est donc l’UE qui doit faire de concessions.

L’état des débats en Roumanie, se référant de manière explicite à l’adhésion à l’UE, est encore au premier niveau de complexité dans le contexte régional. Aussi ne faut-il pas se tromper. Au-delà de la position officielle, en apparence claire et incontestée, les débats intellectuels commencent de plus en plus à prendre en compte les détails du côté symbolique de l’intégration. Il est vrai que, du moins pour le moment, les débats intellectuels sont plus nombreux que les actions de protestation manifestes. En ce qui concerne le contenu des débats, si les inquiétudes quand au rôle des petits États dans le système décisionnel de l’Union — surtout la tendance à les sous-estimer — sont présentes dans certains cercles, elles n’ont pas l’importance des tendances lourdes à plus long terme. Puisque l’on parle de sources diffuses du scepticisme, identifiées à partir de données parfois ambiguës, on ne peut pas – ou pas encore – établir entre elles une hiérarchie, et encore moins séparer la haute culture de certaines couches sociales qui par ailleurs leur manifestent une hostilité de nature parfois sociale. Tout bonnement par ce que l’élite et l’électorat partagent assez fréquemment certaines conceptions culturelles – au sens sociologique du terme – qui les mettent en conflit potentiel avec l’UE. Dans mes recherches antérieures, j’avais pris en compte quelques tendances eurosceptiques à partir d’indices empiriques, en explorant prioritairement la question de l’identité (surtout des chocs culturels et des résistances culturelles à moyen et à long terme), la redéfinition des limites de la laïcité dans les sociétés de l’Est de l’Europe et du rôle social dominant accordé (si elle existe) à l’église majoritaire, qu’elle soit catholique ou orthodoxe, pour finir en examinant le scepticisme économique et social.

Dans cette mise à jour je voudrais brièvement me référer à la manière de voir la laïcité dans les sociétés de l’Est de l’Europe, question méconnue et sous-estime en l’UE. Pour simplifier, on revient au vieux débat de la modernité contre la théocratie.

Les analyses communes qui traitent de la dimension religieuse en général ou de ses effets sur l’intégration européenne reprennent quelques clichés bien connus : il y a quelques religions acceptables et compatibles avec la démocratie, et les religions orientales, ayant tendance à s’identifier à l’État et pour la plupart fières de leur tradition prétendument inchangée depuis des siècles, sont suspects à cet égard.

6 Heather Grabbe et Karen Henderson, « Central and East European views on EU enlargement : political debates and public opinion », in K. Henderson (dir.), Back to Europe, Londres, UCL, 1999, pp. 185-202. 7 Le pourcentage le plus élevé en faveur de l’adhésion se rencontre en Roumanie, Bulgarie, Slovaquie, Slovénie et Hongrie (de 62 a 80 %) ; ensuite on trouve moins de 62 % en Pologne, Lituanie, Lettonie, République tchèque, suivies par l’Estonie, qui se situe en dessous des 40 %. Ces données ont été présentées dans le cadre d’un colloque du CERI (Centre d’Études et de Recherches Internationales) en collaboration avec le Centre d’analyse et de prévision du ministère français des Affaires étrangères et de la Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (Berlin), sur le thème de « L’élargissement de l’Union Européenne et de l’Otan. Quelles implications pour l’Europe centrale et orientale ? », Paris, le 13 décembre 2001.

En revanche, cette analyse, inspirée par un article de Bruno Drweski sur l’Église polonaise8, tente d’aller au-delà de ces clichés pour découvrir d’autres connexions, moins connues, entre les Églises d’Europe de l’Est et l’adhésion de ces pays à l’UE. Après avoir suivi les débats roumains sur ce thème, l’article de Bruno Drweski m’a servi de miroir, et reflète point par point les mêmes questions disputées à présent dans le cadre de deux églises. Même si cette comparaison peut en surprendre plus d’un, on remarque une série de similitudes entre l’Église catholique polonaise et l’Église orthodoxe roumaine pour ce qui concerne leurs attitudes à l’égard de la modernité, c’est-à-dire, à l’encontre de l’intégration européenne. Comme l’Église polonaise, l’Église orthodoxe roumaine se considère comme l’élément de continuité d’un État à l’histoire souvent trouble. Ce fait a permis à l’Église d’assumer un rôle politique au détriment de celui, religieux et moral, qui lui incombe au premier chef. Comme le courant ethnocentrisme polonais, l’Église orthodoxe roumaine se place « au centre de l’identité nationale »9, en voici quelques exemples : l’Église est « le seul élément de continuité entre la société de l’entre-deux-guerres, celle de la période socialiste et la société actuelle ». Dans les deux pays on retrouve le même choix entre la nation, construite autour du rituel traditionnel, et l’ouverture vers le moderne10. Le choix est difficile, par ce qu’il engendre des dangers et pour la nation, et pour l’église. Cette comparaison ne nie pas la présence de différences qui sont pourtant de moindre importance par rapport aux similarités quant à l’intégration européenne.

On peut tracer aisément une correspondance entre le comportement public des deux Églises dominantes, l’Église catholique polonaise et l’Église orthodoxe roumaine. À présent, sous l’impact de la modernisation induite de l’extérieur, les deux Églises ont à lutter contre l’indifférence religieuse. Même si l’Église polonaise a activement aidé à la sortie de la Pologne du communisme, ce que l’Église orthodoxe roumaine n’a point fait, à présent leur situation par rapport à la société et à l’État est plutôt comparable, en ce que toutes les deux sont contraintes de redéfinir le rôle de l’Église par rapport à l’État et à la société. C’est le moment où l’Église polonaise entre en conflit avec l’intelligentsia libérale favorable à la neutralité de l’État. De ce point de vue, les intellectuels roumains sont plutôt favorables à l’Église qui n’essaie pourtant pas d’imposer ouvertement la vision d’un État théocratique. La popularité de l’Église polonaise égale celle de l’Église orthodoxe roumaine, explicable selon Bruno Drweski par l’héritage du paternalisme féodal dans son dernier avatar, le régime communiste11.

L’Église polonaise a profité de l’abandon par l’État de son rôle social au moment de la chute du communisme, et l’on assiste au même phénomène en Roumanie. Si le contraste entre la prétendue « thérapie de choc » et l’attitude de l’Église polonaise lui a ouvert largement cet espace social, l’Église orthodoxe roumaine bénéficie de ce phénomène, mais loin de s’engager dans la crise de l’espace social engendrée par les effets négatifs de la transition, elle préfère plutôt sa dimension symbolique, comme le démontre la construction d’églises et de cathédrales dans un contexte de pauvreté assez importante. Le rôle politique des Églises dans le post-communisme se renforce; les deux Églises marquent et scandent la vie politique par des cérémonies religieuses qui finissent par remplacer le rituel politique communiste comme étalon de la reconnaissance publique. Les cours de religion sont réintroduits dans les écoles publiques; la question de la restitution des biens immobiliers de l’Église précédemment nationalisés par l’État est amplement débattue, tandis qu’en direction des médias dominés par la publicité et le marché, elle essaie de leur rappeler quelles sont les valeurs chrétiennes12. Ce qui est assez frappant c’est que les différences doctrinales ne changent pas les réactions à la modernité. Le clivage est à rechercher ailleurs, dans le rapport entre l’État laïc et l’État vu par l’Église. Si, en Pologne, la tentation théocratique a engendré un nouvel anti-cléricalisme, en Roumanie, grâce aux méthodes d’actions différentes de l’Église orthodoxe, cette tendance est très marginale.

Un autre cliché qui prétend tout expliquer de l’Orthodoxie et, au bout du compte n’explique rien, se réfère au « césaro-papisme » des Églises orthodoxes qui les empêcherait de manière doctrinale d’accepter la démocratie occidentale.

Bruno Drweski, « L’Église dans une Pologne désenchantée », Le Courrier des pays de l’Est, no. 1017, aoÀt 2001, pp. 17-26. 9 Ibidem. 10 Ibidem, p. 18. 11 Ibidem, p. 19. 12 Ibidem, p. 20.

En premier lieu, comme je l’ai montré auparavant, le clivage réel se trouve entre la préférence pour l’État quasi théocratique, voulu dans la même mesure par les Églises catholique et orthodoxe d’Europe de l’Est, contre l’État moderne laïc importé avec l’adhésion à l’UE. Il est significatif de rappeler que toutes les Églises présentes sur le sol de l’État roumain ont été asservies par le régime communiste, sauf l’Église gréco-catholique qui fut purement et simplement interdite. Que l’Église catholique latine, largement minoritaire au sein de la population roumaine, fut un moindre danger pour l’État communiste, devenu aussi pro-sovietique, c’est un autre débat. Ce qui importe dans ce contexte c’est d’éclaircir des rapports largement obscurcit par des stéréotypes. Par ailleurs Bruno Drweski remarque que l’Église catholique n’a pas pour tradition l’opposition à l’égard du pouvoir politique en soi, si le pouvoir politique accepte de garantir son indépendance et son influence dans la vie publique – ce qui était aussi dans une certaine mesure valable pendant la période communiste. Par ailleurs, Staline aussi avait en partie récupérait l’église, pour son influence populaire, ayant ainsi adopte ses objectifs temporels anti-catholiques.

En second lieu, des recherches historiques récentes ont montré que la thèse du césaro-papisme a été créée par des théologiens protestants allemands vers la fin du XIXe siècle, pour des buts politiques de l’époque. Mais l’historien Gilbert Dagron13 a parfaitement montré qu’à Byzance, de facto (et non de jure) l’Église subordonne l’État et non l’inverse, parce que l’Empereur était en même temps, ou peut-être en premier lieu, un prêtre.

Les mouvements fondamentalistes dans les deux pays présentent aussi des similitudes. Par contre, la reforme législative en Pologne offre des garanties à la liberté religieuse des minorités, tandis qu’en Roumanie les rapports État – églises restent, 15 ans après la chute du communisme, régies par un décret communiste, 177/1948, conçu à établir non pas la séparation des deux, mais le contrôle de l’État sur l’église et une collaboration partielle, surtout en ce qui concerne la légitimation d’une idéologie nationale-religieuse au racines dans le nationale-communisme. Quelques articles du décret communiste ne sont plus en vigueur, s’agissant des articles qui contredisent ouvertement la Constitution. Mais la Cour Constitutionnelle, suite à une décision controversée, le considère par ailleurs toujours en vigueur, de manière sélective, jusqu’à l’adoption des nouvelles lois. Cette décision ouvre la voie aux abus et laisse une large liberté d’interprétation aux bureaucraties communistes, mal reformés14. On constate en général en Roumanie une sur-réglementation dans des domaines ou d’habitude à l’Ouest ce qui n’est pas expressément interdit est permis. De manière générale, ce mélange État-église, qui doit faire des envieux dans certains milieux conservateurs à l’Ouest, signifie coopération entre un État en changement ayant des faiblesses dans l’application du droit et une église traditionaliste, qui considère ses règles canoniques supérieures au droit civil. Des instances d’atteinte à la liberté religieuse des cultes minoritaire en témoignent (comme par exemple l’interdiction de l’accès dans les cimetières confessionnels orthodoxes aux minorités religieuses ou autres types de discrimination15).

Les réserves ecclésiastiques envers l’adhésion à l’UE se réfèrent en premier lieu à l’État laïc, forme politique qui risque de nier la religion et les valeurs traditionnelles. La thèse selon laquelle « l’adhésion de la Pologne permet à l’UE de bénéficier de son potentiel spirituel » est illustrée à l’identique par un théologien grec, Christos Yannaras, lors de conférences tenues à Bucarest devant des cercles religieux et intellectuels (l’Occident matérialiste peut être sauvé par la spiritualité orthodoxe ou, pour la Pologne16 une critique de la solution technocratique occidentale qui manque de message spirituel, sans pourtant nier le besoin de séparation de l’État et de l’Église).

La tendance conservatrice et anti-matérialiste, sans s’identifier nécessairement avec les fondamentalistes ouverts, critique la modernité anticléricale dont les origines sont à chercher dans la Révolution

13 Gilbert Dagron, Empereur et prêtre. Essai sur le « césaro-papisme » byzantin », Paris, Gallimard, 1995. 14 Pour une description détaillée du régime juridique des religions en Roumanie, voir Romaniţa Iordache, in W. Cole Durham Jr., Silvio Ferrari and Elizabeth Clark eds., Church and State in The Post-Communist Europe: Case-Study: Romania, Louvain, Peeters, 2003. 15 Par conséquent on assiste à des situations absurdes, ou des morts sont gardes dans des maisons en attendant les funérailles, tandis que le prêtre orthodoxe espère et attend la conversion de leurs familles, voir les rapports annuels au sujet de la liberté religieuse du Département d’État des États Unis. 16 Paul Zawadzki, « Construction européenne, construction nationale et nationalisme en Pologne », Tumultes, no. 7, 1996.

française, qui « autorise la perversion morale, dissout de manière mondialiste les identités nationales », légitime encore la société de consommation et l’éclipse de Dieu du monde. Pour les orthodoxes conservateurs, l’État, sous n’importe quelle forme, est l’ennemi de l’Église – il s’agit là d’une exagération qui vient après la collaboration généralisée de l’Église orthodoxe avec le régime communiste. Soit l’État s’oppose à l’Église sous la forme de la persécution directe, soit l’État cherche à la subordonner (du césaropapisme à l’envers). L’Église doit donc récupérer ses biens pour gagner l’autonomie à l’égard de l’État ennemi qui néanmoins paie les salaires de ses prêtres17.

Dans le contexte de nombreux problèmes dont peut surgir l’euroscepticisme après l’adhésion à l’UE de nouveaux membres de l’Europe de l’Est, j’ai insisté cette fois sur le sujet de la laïcité versus les églises traditionnelles, une question dont la portée est largement sous-estimée à présent. Des recherches plus approfondies et pluridisciplinaires sont par ailleurs nécessaires, affin de déceler la complexité de cet aggiornamento encore refusé à l’Est.

17 Ibidem.